為進(jìn)一步發(fā)揮典型案例的釋法指引功能,江蘇省高級人民法院組織評選出2019年全省環(huán)境資源保護(hù)十大典型案例。其中,一宗砂石企業(yè)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局的訴訟引起了筆者注意。
一宗位于生態(tài)紅線內(nèi)的砂石礦權(quán)進(jìn)行環(huán)評審批時(shí),理應(yīng)確切掌握生態(tài)紅線范圍的主管部門卻將環(huán)評審批通過。而2年后,當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門又發(fā)文撤銷了環(huán)評審批,要求停止建設(shè),退出生態(tài)紅線。企業(yè)不服,遂訴至法院。
由于撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由均不充分,且程序違法,法院判決撤銷環(huán)評審批意見決定違法,但同時(shí)企業(yè)位于生態(tài)紅線內(nèi)的事實(shí)成立,法院還責(zé)令生態(tài)監(jiān)管部門限期重新履責(zé)。

徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司訴徐州市銅山生態(tài)環(huán)境局、徐州市銅山區(qū)人民政府環(huán)評行政許可及行政復(fù)議案
基本案情
2013年8月30日,江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃的通知》,將徐州市銅山區(qū)圣人窩森林自然保護(hù)區(qū)列為徐州市生態(tài)紅線區(qū)域,自然保護(hù)區(qū)范圍二級管控區(qū)。2016年9月,徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司(以下簡稱迅騰公司)委托安徽通濟(jì)環(huán)??萍加邢薰揪幹啤缎熘菅蛤v物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》,載明建設(shè)項(xiàng)目不在江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃一級管控區(qū)和二級管控區(qū)范圍內(nèi),不涉及銅山區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)紅線區(qū)域,不違背《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃》。后迅騰公司將上述報(bào)告書連同申請書等材料報(bào)送徐州市銅山生態(tài)環(huán)境局(以下簡稱銅山生態(tài)局)審批。2016年9月29日,銅山生態(tài)局作出銅環(huán)發(fā)[2016]60號《銅山區(qū)環(huán)保局關(guān)于徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的審批意見》,認(rèn)為該項(xiàng)目在擬建位置具有環(huán)境可行性,并就該項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)提出具體要求。2018年2月7日,徐州市委辦公室、徐州市政府辦公室印發(fā)《徐州市貫徹落實(shí)江蘇省第一環(huán)境保護(hù)督察反饋意見整改方案》,認(rèn)定銅山生態(tài)局違規(guī)審批迅騰公司等3家企業(yè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采石項(xiàng)目環(huán)評文件,責(zé)令銅山生態(tài)局對已作出行政許可的項(xiàng)目,依法依規(guī)作出處理,并要求項(xiàng)目停止建設(shè),并逐步退出生態(tài)紅線保護(hù)范圍。
2018年6月27日,銅山生態(tài)局依據(jù)行政許可法第六十九條的規(guī)定對迅騰公司作出《關(guān)于撤銷徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書審批意見的決定》,主要內(nèi)容:
1.撤銷《銅山區(qū)環(huán)保局關(guān)于徐州迅騰物資貿(mào)易有限公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的審批意見》;2. 迅騰公司建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖開采項(xiàng)目立即停止項(xiàng)目建設(shè),并退出生態(tài)紅線保護(hù)范圍。該決定依法向迅騰公司進(jìn)行了送達(dá)。2018年8月25日,迅騰公司向銅山區(qū)政府申請行政復(fù)議,請求依法撤銷銅山生態(tài)局對其作出的涉案撤銷環(huán)評審批意見的決定。銅山區(qū)政府于同年10月23日作出(2018)銅行復(fù)字第38號《行政復(fù)議決定書》,對涉案撤銷決定予以維持,并于同年10月24日向迅騰公司送達(dá)。迅騰公司不服,訴至法院。
裁判結(jié)果
徐州鐵路運(yùn)輸法院一審認(rèn)為,銅山生態(tài)局作為對轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)督檢查的法定職能部門,理應(yīng)確切掌握生態(tài)紅線區(qū)域的名稱、主導(dǎo)生態(tài)功能及范圍等情況,應(yīng)當(dāng)清楚知道案涉建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域早在2013年已納入江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃,其在具有核查職責(zé)且實(shí)際具備核查能力的情況下,以環(huán)評報(bào)告評價(jià)失實(shí)構(gòu)成以欺騙手段取得行政許可為由作出撤銷決定,該撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由并不充分;行政許可法第六十九條共五款,涉及多種可撤銷行政許可的情形,銅山生態(tài)局在涉案撤銷決定中不指明適用的具體條、款、項(xiàng),屬于適用法律不明確;銅山生態(tài)局作出涉案撤銷決定作出前,未說明理由、未聽取迅騰公司陳述申辯,程序不合法。一審法院判決撤銷了銅山生態(tài)局作出的撤銷決定和銅山區(qū)政府的行政復(fù)議決定。銅山生態(tài)局不服提出上訴,后又申請撤回上訴。
南京環(huán)境資源法庭二審認(rèn)為:
一、銅山生態(tài)局主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可依據(jù)不足。生態(tài)紅線區(qū)域系環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)掌握的事項(xiàng)。案涉項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)系銅山生態(tài)局依職權(quán)應(yīng)當(dāng)核查的重要內(nèi)容,不管迅騰公司提交的環(huán)評報(bào)告對案涉建設(shè)項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線區(qū)域的表述準(zhǔn)確與否,銅山生態(tài)局都應(yīng)當(dāng)依照生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行審查。雖然迅騰公司提交的環(huán)評文件對項(xiàng)目是否在江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃管控區(qū)范圍內(nèi)表述錯(cuò)誤,但沒有證據(jù)證明該錯(cuò)誤構(gòu)成瞞報(bào)或者欺騙。上訴人主張迅騰公司以欺騙的手段獲得行政許可,該主張缺乏事實(shí)依據(jù)。
二、被訴行政行為違反法定程序。撤銷行政許可系行政機(jī)關(guān)履行行政許可職能的行為,同樣屬于實(shí)施行政許可行為,應(yīng)當(dāng)依照行政許可法第七條規(guī)定,保障行政相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。但銅山生態(tài)局作出被訴撤銷決定前,未說明理由,也未聽取迅騰公司的陳述、申辯意見,行政程序不合法。
三、原審未判決被告重新作出行政行為不當(dāng)。案涉建設(shè)項(xiàng)目位于江蘇省生態(tài)紅線規(guī)劃管控區(qū),銅山生態(tài)局在對迅騰公司的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告進(jìn)行審批時(shí),并未對建設(shè)項(xiàng)目是否符合自然保護(hù)區(qū)功能定位進(jìn)行審查。因該事項(xiàng)涉及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù),屬于涉及國家利益和社會(huì)公共利益之事項(xiàng),人民法院在作出撤銷被訴行政行為之時(shí),為維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,理應(yīng)依照行政訴訟法第七十條之規(guī)定,判決被告重新作出行政行為。
四、銅山生態(tài)局的撤回上訴申請不符合法律規(guī)定。鑒于一審法院應(yīng)當(dāng)判決被告重新作出行政行為而未予判決,準(zhǔn)予撤回上訴,不利于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,應(yīng)依法駁回銅山生態(tài)局的撤回上訴申請。綜上,二審法院在維持一審行政判決之基礎(chǔ)上,判決責(zé)令銅山區(qū)生態(tài)局限期重新作出處理。
典型意義
本案涉及生態(tài)紅線保護(hù)范圍內(nèi)違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的清退與監(jiān)管。生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線,國家劃定生態(tài)紅線的目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度,對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求,從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動(dòng)態(tài)平衡性、操作可達(dá)性等特征。生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境行政主管部門建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審查批準(zhǔn)的重要依據(jù),是生態(tài)環(huán)境行政主管部門應(yīng)當(dāng)清楚知曉并熟練掌握的基本事項(xiàng),是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對照核查的內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目申請人提交的環(huán)評報(bào)告中關(guān)于項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線區(qū)的描述或陳述是否真實(shí)、準(zhǔn)確,不能成為生態(tài)環(huán)境行政主管部門錯(cuò)誤審批甚至違法審批的理由和借口。案涉建設(shè)項(xiàng)目事實(shí)上位于江蘇省生態(tài)紅線管控區(qū)內(nèi),原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批意見缺乏依據(jù),應(yīng)予撤銷。但撤銷環(huán)評審批意見的實(shí)質(zhì)也是一種實(shí)施行政許可的行政行為,生態(tài)環(huán)境行政主管部門應(yīng)當(dāng)在作出撤銷決定時(shí)充分說明理由,并保障被許可人及利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。人民法院在審判環(huán)資行政案件中,除了要監(jiān)督生態(tài)監(jiān)管機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),保護(hù)相對人合法權(quán)益,還要側(cè)重于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù),選擇適用恰當(dāng)?shù)牟门蟹绞剑婪逗捅苊馍鷳B(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生和損害后果擴(kuò)大,維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。
本案銅山生態(tài)局以迅騰公司騙取環(huán)評審批為由作出撤銷環(huán)評審批意見決定,該撤銷決定所依據(jù)的證據(jù)和理由均不充分,且未聽取迅騰公司陳述申辯意見,程序違法,一審法院據(jù)此判決撤銷符合法律規(guī)定。但撤銷決定被判決撤銷后,違法環(huán)評許可仍然存在,建設(shè)項(xiàng)目占用生態(tài)紅線問題尚未得到處理,故一審法院應(yīng)當(dāng)在作出撤銷判決之時(shí),還需要責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出處理。二審法院基于公共利益考慮在維持一審判決基礎(chǔ)上,增加了責(zé)令生態(tài)監(jiān)管部門限期重新履責(zé)的判決內(nèi)容,為同類案件處理提供了積極指引。