針對“二鐵”多次呼吁的改進鐵路工程預(yù)算定價機制，改善施工企業(yè)鐵路板塊盈利情況問題，國家鐵路法律法規(guī)制定及主管部門終于給出回應(yīng)。3月4日，國家鐵路局發(fā)布《鐵路工程工程量清單規(guī)范》（以下簡稱“《規(guī)范》”），明確了鐵路工程量清單的綜合單價構(gòu)成和工程界面劃分。同時國家鐵路局將原鐵道部發(fā)布的兩份“鐵路工程計價指南”廢止。

所謂“二鐵”，即中國中鐵股份有限公司和中國鐵建股份有限公司。“二鐵”并稱中國軌道交通工程建設(shè)領(lǐng)域雙寡頭。

國家鐵路局人士稱，《規(guī)范》統(tǒng)一了鐵路工程工程量清單編制原則和方法，是鐵路工程承發(fā)包雙方工程量清單編制的基本依據(jù)。編制充分吸納中國高速鐵路、城際鐵路工程建設(shè)經(jīng)驗，圍繞建立公平、公正鐵路建設(shè)市場環(huán)境的需求，明確了工程量清單的綜合單價構(gòu)成和工程界面劃分，進一步明晰子目工程（工作）內(nèi)容?！兑?guī)范》有利于鐵路建設(shè)市場承發(fā)包雙方準確界定所應(yīng)承擔的風(fēng)險，維護鐵路市場秩序。

國家鐵路局人表示，出臺新規(guī)的目的是規(guī)范鐵路建設(shè)工程量清單計價行為，統(tǒng)一鐵路建設(shè)工程量清單的編制原則和計價依據(jù)，從而規(guī)范發(fā)包和承包方市場行為，保護雙方的利益。

國家鐵路局此次沒有發(fā)布《規(guī)范》細則全文。就《規(guī)范》如何完善鐵路工程預(yù)算定價機制，是否會有針對性地改善施工企業(yè)鐵路板塊盈利情況；在建立公平、公正鐵路建設(shè)市場環(huán)境方面，《規(guī)范》做了哪些優(yōu)化；相對被廢止的原鐵道部文件修訂了哪些具體條款；如何在操作層面對《規(guī)范》進行落實和執(zhí)行等，有記者函詢國家鐵路局方面，截至發(fā)稿，未獲回應(yīng)。

改進并完善鐵路工程預(yù)算定價機制是中國中鐵和中國鐵建多年來的訴求。中國中鐵人士表示，近年來，鐵路工程材料和人工成本連續(xù)上漲，而鐵路調(diào)價機制失靈，造成了鐵路業(yè)務(wù)毛利率不斷下降。

中國中鐵2019年前三季度報告顯示，其房地產(chǎn)板塊毛利率達30.62%，而鐵路板塊毛利率為3.02%，僅為前者的十分之一；中國鐵建2019年半年報也顯示，其房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)毛利率達28.44%，同比增加5.76個百分點，工程承包業(yè)務(wù)（覆蓋鐵路、公路、城市軌道、水利水電等）毛利率僅為7.61%，同比減少0.09個百分點。“中國鐵建地產(chǎn)業(yè)務(wù)以公司5%左右的營業(yè)收入，貢獻了20%～25%的利潤，地產(chǎn)毛利率在25%上下波動，地產(chǎn)與鐵路工程業(yè)務(wù)毛利率天壤之別。”中國鐵建人士說。

中國中鐵人士透露，此次發(fā)布的《規(guī)范》最大變化是提高了可操作性，如對因工程數(shù)量變化或技術(shù)標準變更引起單價調(diào)整的范圍作了具體規(guī)定；增加了當施工合同簽訂后，由于發(fā)包人原因，要求承包人按更高標準施工時，綜合單價應(yīng)由一方提出調(diào)整，雙方協(xié)商按調(diào)整后的單價結(jié)算的內(nèi)容。“這對施工企業(yè)如何與業(yè)主二次協(xié)商調(diào)整工程施工價格提供了具體依據(jù)，對保障施工企業(yè)的利益提供了法律支持。”他說。

不過就《規(guī)范》的出臺能給施工企業(yè)具體帶來多大的利好，也有業(yè)內(nèi)人士持謹慎態(tài)度。一位鐵路基建工程企業(yè)人士表示，新規(guī)出臺對規(guī)范市場確實有促進作用，但基建工程企業(yè)鐵路業(yè)務(wù)板塊毛利率低，不僅僅是工程“量”的問題，更多是“價”，“如人工成本，地材（指本地可以直接出產(chǎn)的材料，如砂類、水泥等）價格這些都不是‘量’可以解決的。只有解決了成本癥結(jié)，才能從根本上解決基建工程企業(yè)鐵路業(yè)務(wù)板塊毛利率低的問題。”他說。

上述人士指出，地材和人工成本持續(xù)上漲是基建企業(yè)盈利面臨的最大壓力。他舉例稱，由于近幾年超過60%的砂石料企業(yè)陸續(xù)關(guān)停，砂價暴漲，很多地方一立方砂三四百元，也不一定能買到。這種供不應(yīng)求的狀態(tài)使一些人偷挖海砂進行銷售，而沒有經(jīng)過處理的海砂由于鹽分高，具有腐蝕性，工程質(zhì)量得不到保障。

他進一步解釋稱，國家對各種基建工程價格都有定額標準，定額標準包含各類材料的價格，且會根據(jù)市場情況不定期調(diào)整，工程造價就是根據(jù)定額標準計算得出的。之前，鐵路行業(yè)工程定額標準由中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）主導(dǎo)，雙方簽訂合同之后，無論材料價格如何上漲，合同所定的價格均不會調(diào)整。在材料價格不斷上漲時，就會出現(xiàn)毛利率下降甚至虧損的情況。

就鐵路工程行業(yè)性虧損，行業(yè)規(guī)范滯后與缺失弊端，《人民政協(xié)報》2019年11月26日報道稱，全國政協(xié)委員、中國中鐵原董事長李長進指出：“目前，鐵路工程建設(shè)正面臨行業(yè)性虧損，地材概算費用嚴重不足。鐵路系統(tǒng)18個工程局356個鐵路項目標段，實際采用地材概算缺口已達19億元，這無疑不利于鐵路高質(zhì)量建設(shè)。”

李長進認為，鐵路工程虧損不僅僅是鐵路建設(shè)成本概算的動態(tài)調(diào)整機制問題，也不是交通一個部門就能解決的，需要相關(guān)部門協(xié)同處理。

2007年，原鐵道部發(fā)布《鐵路工程工程量清單計價指南（土建部分）》（鐵建設(shè)〔2007〕108號，以下簡稱“《108號》文件”）和《鐵路工程工程量清單計價指南（四電部分）》（鐵建設(shè)〔2009〕126號，以下簡稱“《126號》文件”）兩項規(guī)定，作為鐵路工程清單計價的主要依據(jù)。而作為負責擬訂鐵路工程建設(shè)市場秩序政策措施的主管部門，國家鐵路局此次在發(fā)布《規(guī)范》的同時，將這兩份指南廢止。

中國鐵建人士對《中國經(jīng)營報》記者稱，以原鐵道部制定的《108號》文件和《126號》文件為代表，在中國現(xiàn)有鐵路工程造價標準中，地材和人工這部分調(diào)價機制是失靈的。他還稱，雖然現(xiàn)在還沒有看到國家鐵路局《規(guī)范》全文細則，但以鐵路行政監(jiān)管部門為主體頒布法規(guī)從法律上捋順了監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，結(jié)束了國鐵集團在工程發(fā)包中，既做“運動員”又當“裁判員”的不合理市場地位，從這方面看對基建企業(yè)來說是利好。

“鐵路基建行業(yè)希望未來由于市場原因，而非施工企業(yè)主觀原因造成的成本增加，發(fā)包方能給施工企業(yè)一定的變更索賠，我們期待后續(xù)鐵路板塊盈利情況能有所好轉(zhuǎn)。”中國鐵建人士說。