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有了采礦證,開采砂石就與“非法采礦”無關(guān)么?

2019-05-22 來源: 中國振動(dòng)機(jī)械網(wǎng)
  目前,從全國河道采砂管理情況看,多地明確實(shí)行“一證”,但部分地區(qū)(如青海省等)實(shí)行“兩證”(采砂許可證和采礦許可證)。那么,即使有了采礦證,開采河道砂石就能避..

  目前,從全國河道采砂管理情況看,多地明確實(shí)行“一證”,但部分地區(qū)(如青海省等)實(shí)行“兩證”(采砂許可證和采礦許可證)。那么,即使有了采礦證,開采河道砂石就能避免“非法采礦”嗎?機(jī)制砂石生產(chǎn)涉及的砂石礦開采呢?

《刑法》第343條第1款對非法采礦罪的客觀行為方式作出了明確規(guī)定,入罪前提必須是“未取得采礦許可證擅自采礦”。但對何為“未取得采礦許可證”,存在不同理解。2016年最高人民法院、最高人民檢察院共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》,其中對“未取得采礦許可證”界定為以下幾種情形:(一)無許可證的;(二)許可證被注銷、吊銷、撤銷的;(三)超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開采范圍的;(四)超出許可證規(guī)定的礦種的(共生、伴生礦種除外);(五)其他未取得許可證的情形。

司法解釋中“其他未取得許可證的情形”是泛指前述四種客觀表現(xiàn)以外的其他進(jìn)行開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)具備采礦許可證的情形,屬于認(rèn)定有無取得采礦許可證的兜底條款。那么,對“其他未取得許可證的情形”應(yīng)當(dāng)如何理解和把握,正是本文要厘清和解決的問題,以期給礦業(yè)權(quán)人提供不同角度的風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警。

如何理解非法采礦罪中“其他未取得許可證的情形”

《刑法》第三百四十三條第一款對非法采礦罪的客觀行為方式作出了明確規(guī)定,入罪前提必須是“未取得采礦許可證擅自采礦”,但“未取得采礦許可證”是非法采礦罪所涉及客觀行為方式的共性要件,故而不宜僅僅針對“未取得采礦許可證擅自采礦”作出解釋,而是要對“未取得采礦許可證”這一共性要件加以明確。

為了統(tǒng)一法律適用,2016年最高人民法院、最高人民檢察院共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》),結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化情況,進(jìn)一步明確了破壞礦產(chǎn)資源犯罪的有關(guān)法律適用問題。

《解釋》第二條明確規(guī)定具有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證”:(一)無許可證的;(二)許可證被注銷、吊銷、撤銷的;(三)超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開采范圍的;(四)超出許可證規(guī)定的礦種的(共生、伴生礦種除外);(五)其他未取得許可證的情形。“其他未取得許可證的情形”是泛指前述四種客觀表現(xiàn)以外的其他進(jìn)行開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)具備采礦許可證的情形,屬于認(rèn)定有無取得采礦許可證的兜底條款。

外 延——“其他未取得許可證的情形”中的“其他”

《解釋》第二條第5項(xiàng)規(guī)定以“其他未取得許可證的情形”認(rèn)定為非法采礦罪客觀行為方面的“未取得采礦許可證擅自采礦”。因此,界定“其他未取得許可證的情形”首先是要厘清“其他”的含義。根據(jù)條文的表述,這里的“其他”顯然是指除無許可證、許可證被注銷、吊銷、撤銷或超越許可證范圍、礦種的情況之外的其他情形。問題在于“其他未取得許可證的情形”是否僅僅排除了《解釋》第二條前四種情形。

2007年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第八條第一款規(guī)定,在采礦許可證被依法暫扣期間擅自開采的,視為《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證擅自采礦”。但是其后的《解釋》卻對此項(xiàng)內(nèi)容未有涉及,因此認(rèn)定“其他未取得許可證的情形”的外延,即“其他”僅僅指前述四種客觀表現(xiàn)以外的其他進(jìn)行開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)具備采礦許可證的情形。

內(nèi) 涵——“其他未取得許可證的情形”中的“許可證”

此處的許可證系采礦許可證,根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第十六條規(guī)定,國務(wù)院和國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)開辦的國營礦山企業(yè),由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門在批準(zhǔn)前對其開采范圍、綜合利用方案進(jìn)行復(fù)核并簽署意見,在批準(zhǔn)后根據(jù)批準(zhǔn)文件頒發(fā)許可證;特定礦種開采的也可由國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門審批和頒發(fā)許可證;省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)開辦的國營礦山企業(yè),由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門在批準(zhǔn)前對其開采范圍、綜合利用方案進(jìn)行復(fù)核并簽署意見,在批準(zhǔn)后根據(jù)批準(zhǔn)文件頒發(fā)許可證。向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)頒發(fā)采礦許可證和個(gè)體采礦許可證管理的辦法,由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定。因此,此處的采礦許可證是指國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門頒發(fā)的采礦許可證。

《解釋》第四條第一款、第五條第一款對《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定的“采礦許可證”作了擴(kuò)大解釋,將開采河砂需要申請的采礦許可證、河道采砂許可證和開采海砂需要申請的采礦許可證、海砂開采海域使用權(quán)證均涵括在內(nèi)。根據(jù)國務(wù)院《長江河道采砂管理?xiàng)l例》規(guī)定,以宜賓為界,對于在其以下干流河道內(nèi)采砂,實(shí)行“一證”的管理制度,即采砂者只需要辦理采砂許可證,不需要再辦理其他的許可。

目前,從全國河道采砂管理情況看,全國有25個(gè)省、自治區(qū)或者直轄市明確實(shí)行“一證”,僅有青海省實(shí)行“兩證”(采砂許可證和采礦許可證)。對于實(shí)行兩證管理的區(qū)域,由于兩證之間沒有先后之分,取得其中一個(gè)證并非申領(lǐng)另一個(gè)證的前置程序,因此《解釋》第四條第一款第二項(xiàng)規(guī)定,對既未取得河道采砂許可證,又未取得采礦許可證的情形,認(rèn)定為無許可證。即對于實(shí)行兩證管理的區(qū)域,只要取得一個(gè)許可證,即不能認(rèn)定為非法采礦;對于實(shí)行一證管理的區(qū)域,以是否取得該許可證為認(rèn)定非法采礦的標(biāo)準(zhǔn)。

問 題——“其他未取得許可證的情形”的理解與判定

“其他未取得許可證的情形”,是指除《解釋》第二條規(guī)定的前四種情形外具有與前四種情形“相當(dāng)性”的無采礦許可證的情形,其“相當(dāng)性”主要是指形式上有許可證,但是實(shí)質(zhì)上沒有取得相關(guān)許可資質(zhì)或超出許可證內(nèi)容等情形,均需要重新獲得許可,即本質(zhì)是無許可證進(jìn)行開采。在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了各種不同類型的“其他未取得許可證的情形”,由于該項(xiàng)屬于認(rèn)定有無取得采礦許可證的兜底條款,在實(shí)踐中如何正確把握存在較大爭議,這里試舉幾例,簡要說明:

超量開采。采砂許可證一般涉及到采砂范圍、采砂船等內(nèi)容,在實(shí)踐中存在更換采砂許可證規(guī)定的采砂船只,使用更大功率的采砂船等方式進(jìn)行超量開采的案例,雖然該行為表面上具有采砂許可證,但實(shí)際上違反了許可證限定的開采方式、特定開采工具,其實(shí)質(zhì)是超越了許可證批準(zhǔn)的開采量,需要取得新的行政許可,因此,該情形應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未取得許可證的情形。

超期限開采。有的礦山企業(yè)依法申請并取得了相應(yīng)的采礦許可證,但其在采礦許可證的有效開采期限屆滿后,未向有關(guān)主管部門申請?jiān)S可證延期或重新申請?jiān)S可證,卻繼續(xù)開采礦產(chǎn)資源。該種情形下,由于采礦許可證已經(jīng)規(guī)定了采礦期限,如果期限屆滿,那么采礦許可證的效力也應(yīng)當(dāng)隨之自動(dòng)失效,故超許可證期限繼續(xù)開采,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未取得許可證的情形。

采礦許可證被依法暫扣期間擅自開采。2007年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第八條第一款規(guī)定,在采礦許可證被依法暫扣期間擅自開采的,視為《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證擅自采礦”。但是《解釋》未將上述規(guī)定吸收為未取得采礦許可證的情形。從法理層面分析,有觀點(diǎn)認(rèn)為,采礦許可證被暫扣的情形,不同于行為人自始未取得采礦許可證的情形,行為人實(shí)際上屬于采礦權(quán)人,此種情形下不宜將開采礦產(chǎn)資源的行為認(rèn)定為未取得采礦許可證。對此,筆者認(rèn)為,根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定,被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦,應(yīng)當(dāng)暫扣采礦許可證。而第八條規(guī)定,停產(chǎn)整頓可能是因?yàn)榇嬖谥卮蟀踩a(chǎn)隱患和行為,也可能是因煤礦改制、承包而未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照等程序性瑕疵所致。因此,暫扣采礦許可證與未取得、吊銷、注銷采礦許可證等情況存在較大的差別,如果將因程序性瑕疵導(dǎo)致的暫扣許可證納入“未取得采礦許可證”的情形,失之過嚴(yán),有違《刑法》的謙抑性。

但實(shí)踐中,一些礦山企業(yè)在被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)期間仍然擅自采礦的,往往成為引發(fā)礦難的重大隱患??紤]到礦山安全生產(chǎn)的需要,對于“因存在重大安全隱患而被暫扣許可證期間開采礦產(chǎn)資源的”情形,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未取得許可證的情形。

非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第六條規(guī)定:“除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外,探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓:

(一)探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè),有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后,經(jīng)依法批準(zhǔn),可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。

(二)已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè),因企業(yè)合并、分立,與他人合資、合作經(jīng)營,或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的,經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。”

據(jù)此,采礦許可證的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過相關(guān)主管部門的批準(zhǔn)。從司法實(shí)踐來看,對未經(jīng)批準(zhǔn)非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證的情形存在這樣一種觀點(diǎn),即從規(guī)范的保護(hù)目的而言,非法采礦罪保護(hù)的是礦產(chǎn)資源,盡管非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證不符合正當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)讓程序,但其本質(zhì)上仍然是持證進(jìn)行開采,具有相應(yīng)行政許可的資格,并未對國家礦產(chǎn)資源造成實(shí)質(zhì)性侵害,與《解釋》第二條前述四項(xiàng)的無采礦許可或超越許可證范圍、礦種等情況存在質(zhì)的差異,針對非法轉(zhuǎn)讓采礦許可證中的程序違法情況,不宜納入非法采礦罪的刑事打擊范疇。筆者認(rèn)為,根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第四十二條第二款規(guī)定,將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利的,應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N勘查許可證、采礦許可證,沒收違法所得,處以罰款。因此,對于非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的,可以吊銷采礦許可證,進(jìn)而可認(rèn)定為《解釋》第二條第二項(xiàng)規(guī)定的情形。

掩飾開采。實(shí)踐中,有的河道疏浚企業(yè)存在以合法形式掩蓋非法采砂的情形。在該種情形中,河道疏浚企業(yè)通過政府相關(guān)主管部門批準(zhǔn),獲得對轄區(qū)河道進(jìn)行排危、清淤等事項(xiàng)的行政許可,但是企業(yè)卻借用排危、清淤的合法名義,實(shí)際上從事對清淤河道采砂的活動(dòng)。雖然河道疏浚企業(yè)具有排危、清淤等行政許可,但是該許可的內(nèi)容并不包括對河道進(jìn)行采礦的行政許可,其本質(zhì)仍然是一種無采礦許可證采礦的行為,這類采礦宜認(rèn)定為未取得許可證的情形。

當(dāng)前,我國局部砂石短缺現(xiàn)象尚未得到有效緩解,部分地區(qū)非法采砂嚴(yán)重,非法采砂出現(xiàn)了新形式,盜采方式越來越隱蔽,部分盜采企業(yè)甚至打著“合法”采砂的旗號,在合法采區(qū)作業(yè)。我國對砂石開采實(shí)行準(zhǔn)入制度,砂石開采除了要具有“采砂證”或“采礦證”,還要嚴(yán)格符合當(dāng)?shù)卣笆_采政策規(guī)定。


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砂石開采 采礦 砂石短缺

責(zé)任編輯:曉麗
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