俄羅斯

以所有權(quán)控制，國家統(tǒng)一綜合管理

俄羅斯位于歐亞大陸北部，國土面積1709.8萬平方公里，地域遼闊，是世界上土地面積最大的國家。俄羅斯自然稟賦得天獨厚，森林、水、煤、天然氣等自然資源數(shù)量均居世界前列。其中，森林覆蓋面積809萬平方公里，占國土面積的47.32%，居世界第一位；淡水總量世界第一；煤蘊藏量2000億噸，居世界第二位；已探明天然氣蘊藏量為48萬億立方米，占世界探明儲量的1/3以上。

基于前蘇聯(lián)社會主義國家的歷史背景，俄羅斯國有土地占土地總量的92%，居絕對主導地位，公民所有占比6.9%，法人僅占比0.9%。與土地類似，俄羅斯絕大多數(shù)的礦產(chǎn)、水、海洋、森林等自然資源也屬于國家所有。盡管俄羅斯自然資源所有權(quán)由國家所有制、集體所有制、集體股份所有制和公民所有制四類組成，但國家對自然資源所有權(quán)仍可以進行嚴格控制，形成了俄羅斯特有的以公權(quán)管制為主導的自然資源所有權(quán)控制模式。

基于此，俄羅斯也形成了自然資源綜合管理模式，由自然資源與生態(tài)部負責對礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等實施統(tǒng)一管理、嚴格保護。自然資源與生態(tài)部下設(shè)自然資源環(huán)境保護、森林資源管理、水資源管理等部門，按統(tǒng)一管理的原則集中制定自然保護區(qū)、國家公園、禁獵區(qū)、禁采伐區(qū)等管控政策，以及森林、水資源利用與保護政策，并制定生態(tài)安全監(jiān)督政策。同時，下設(shè)地下資源利用局加強地下資源（油氣、固定礦產(chǎn)、地下水及設(shè)施）資產(chǎn)管理、礦業(yè)權(quán)許可管理以及礦產(chǎn)資源信息庫建設(shè)；下設(shè)水資源局加強水資源資產(chǎn)、水資源利用和水質(zhì)管理等；下設(shè)林業(yè)局加強森林資源資產(chǎn)管理、森林資源保護與再生利用等。

為了促進自然資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，俄羅斯將土地、能源等經(jīng)營性自然資源單獨分離出來，劃歸經(jīng)濟發(fā)展部和能源部管理，有效實現(xiàn)了經(jīng)營性自然資源和公益性自然資源的分開管理。在產(chǎn)權(quán)管理上，俄羅斯聯(lián)邦地籍總局負責對自然資源實行登記，聯(lián)邦財產(chǎn)關(guān)系部負責管理自然資源權(quán)屬。

點評：俄羅斯自然資源統(tǒng)一制定政策、分類型利用管理的模式值得借鑒，尤其是在加強國家對自然資源的公權(quán)管理方面，有積極經(jīng)驗。

美國

注重價值實現(xiàn)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易市場

美國是資源大國，國土面積983.2萬平方公里，耕地面積155.11萬平方公里；煤、石油、天然氣、鐵、鉀、磷酸鹽等礦產(chǎn)儲量居世界前列；森林面積約44億畝，森林覆蓋率為33%；水資源總量約為2.95萬億立方米。

作為一個聯(lián)邦制資本主義國家，美國聯(lián)邦各州有相對較大的權(quán)力，各州有獨立的行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。從土地所有制來看，土地所有權(quán)由私有土地（59%）、聯(lián)邦土地（32%）、州政府土地（7%）、印第安人保留地（2%）共同組成。私有土地為主的國情決定了美國的產(chǎn)權(quán)制度體系更加傾向于注重私權(quán)的保護，任何人使用不屬于自己的土地都必須購買其所有權(quán)或使用權(quán)。聯(lián)邦政府若使用屬于州政府的土地，必須要征得州政府同意并通過購買而取得，任何單位和個人使用或開發(fā)不屬于自己的土地，都需要有償付費。

多元的自然資源所有權(quán)主體、發(fā)達的社會經(jīng)濟條件、完善的法律制度，為美國自然資源交易市場起步奠定了基礎(chǔ)條件。在美國，所有自然資源產(chǎn)權(quán)的獲取和交易都要有償付費并按照規(guī)定進行。開采和利用自然資源須持有許可證，如開采礦產(chǎn)資源需持有采礦許可證，砍伐森林須持有砍伐許可證，草地放牧需持有放牧許可證，開發(fā)海洋需持海洋開發(fā)許可證。私人和企業(yè)要在公共土地（聯(lián)邦土地）上開采礦產(chǎn)資源，首先應(yīng)向內(nèi)政部土地管理局申請租地，繳納土地租金和礦產(chǎn)資源費等。

美國對自然資源資產(chǎn)管理高度重視，目前形成了世界上最完善的自然資源資產(chǎn)價值管理體系。比如，美國農(nóng)業(yè)自然資源保護局下設(shè)土壤調(diào)查處、資源盤存處、資源評價處等，負責土壤資源評估；金融管理處負責土壤經(jīng)濟效益評估；保持運作處負責土壤生態(tài)效益評估，保證土壤資源的可持續(xù)利用。另外，美國在內(nèi)政部中單獨設(shè)立了自然資源收益辦公室，代表國家負責自然資源收益的收繳和管理。

點評：美國的自然資源產(chǎn)權(quán)市場模式值得借鑒，但前提是構(gòu)建清晰的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，完善自然資源的有償使用制度，促進自然資源市場的建立。

英國

以利用定歸屬，統(tǒng)一資源資產(chǎn)管理

英國國土面積約24.40萬平方公里（其中耕地面積占25.45%，森林面積占11.89%），鐵礦儲量約為27億噸，煤可采儲量約達46億噸，石油儲量約為70億噸，天然氣儲量達1.2萬～3.8萬億立方米。

英國作為世界上第一個君主立憲制國家，其土地及地上附著的自然資源所有權(quán)歸屬英國女王，但其所有權(quán)已經(jīng)形同虛設(shè)。以土地資源為例，英國真正的土地權(quán)利為不同形式的土地保有權(quán)，包括自由保有權(quán)和租用保有權(quán)兩大類：自由保有權(quán)為保有權(quán)人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)確定；租用保有權(quán)有一定年期（125年、40年、20年、10年等）并通過合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容，在租賃期內(nèi)確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改，自由保有權(quán)人不能隨意干涉。

英國土地所有權(quán)制度的基本屬性是以利用定歸屬，從歸屬轉(zhuǎn)向利用。從本質(zhì)上來講，附屬于土地之上的各類自然資源權(quán)利屬于土地使用者。

自然資源所有權(quán)的虛設(shè)，致使英國形成了分散的自然資源管理模式，在中央一級并沒有統(tǒng)一的自然資源管理機構(gòu)，而是由若干部委分類管理。但為有效行使女王皇家自然資源資產(chǎn)所有者職責，從18世紀60年代起，英國政府專門設(shè)立了皇家地產(chǎn)管理機構(gòu)，統(tǒng)一行使金、銀礦產(chǎn)和大部分海上非能源礦產(chǎn)的所有者和管理者職責。英國皇家地產(chǎn)局負責管理英國55%的海灘、約一半的河口灣和潮（水）河河底，以及12海里內(nèi)領(lǐng)海水域的海床，擁有這些地區(qū)大陸架礦產(chǎn)資源（主要是海沙、礫石、鉀鹽和鹽）的勘探和開采權(quán)。

點評：英國成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，行使自然資源所有者職能，并逐步完善自然資源使用權(quán)制度。這使自然資源使用權(quán)人能夠承擔相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，達到促進自然資源合理利用的目的。

日本

以保護為導向，構(gòu)建生態(tài)管理體系

日本國土面積只有37.8萬平方公里，自然資源貧乏，除煤炭、天然氣、硫磺等極少量的礦產(chǎn)資源外，其他生產(chǎn)原料、燃料等都要從海外進口，但日本森林和漁業(yè)資源豐富，森林覆蓋率占日本陸地面積的69%，是世界上森林覆蓋率最高的國家。

自明治維新后，日本將土地封建領(lǐng)主所有改為了土地私人所有。日本現(xiàn)行的土地所有制主要分為三種形式，即國家所有、公共所有、個人與法人所有。根據(jù)日本國土廳土地白皮書統(tǒng)計，國有土地和公有土地（地方政府所有）占37%，私有土地（個人與法人所有）占63%。

日本國有和公有土地大部分是山林、河川、海濱地，主要為國家及全民的公益利用，更強調(diào)對生態(tài)的保護。如日本國有林區(qū)90%劃為防護林，由中央政府投資，主要發(fā)揮國土保安作用；公有林由地方政府管理，也主要發(fā)揮公益作用。而且，為了保障公共利益，日本對私人所有土地的使用也設(shè)置了限制，如對林地上森林砍伐、林業(yè)發(fā)展、植樹造林、林區(qū)民眾生活的基本標準，以及水資源的使用目的、數(shù)量和時限等都作出了明確規(guī)定。

自然資源貧乏的現(xiàn)狀，迫使日本政府更加注重對自然資源的保護和合理利用。早在上世紀80年代后期，日本就已經(jīng)開始由消耗資源的資源型管理模式，向保護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)型管理模式轉(zhuǎn)變。為保護自然資源，日本構(gòu)建了完善的自然資源物權(quán)制度，將其作為一種私權(quán)進行交易。同時，日本又通過公權(quán)力的介入，運用特別法立法的方式，限制或禁止人們對自然資源的開發(fā)與利用，并通過經(jīng)濟手段對保全自然資源有貢獻者實行補助制度。

點評：日本通過自然資源產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置，強化對重要生態(tài)資源（區(qū)）的保護，對生態(tài)區(qū)位重要的自然資源實行國有和公有，同時加大對自然資源使用權(quán)人的產(chǎn)權(quán)限制。

澳大利亞

圍繞土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)空間整體管護

澳大利亞國土面積774.1萬平方公里，國土遼闊，自然資源豐富。礦產(chǎn)資源至少有70余種，被稱為“坐在礦車上的國家”。鋁土礦儲量居世界首位，是世界第二大氧化鋁、鐵礦石、鈾礦出口國，第三大鋁和黃金出口國。原油儲量2400億公升，天然氣儲量1.36萬億立方米，液化石油氣儲量1740億公升。森林覆蓋面積占國土總面積的20%，天然森林面積約1.55億公頃。

澳大利亞是由六個州和兩個地區(qū)（北領(lǐng)地和首都領(lǐng)地）組成的聯(lián)邦制國家，中央政府與地方政府的管理權(quán)限在憲法中明確規(guī)定，互不隸屬、互不干涉。在澳大利亞，土地的含義就是不動產(chǎn)，從物質(zhì)組成上看其包括地表以及地表的土壤、土地上所有改良物（如建筑物）。理論上的土地所有權(quán)可以上至天空、下至地心，但不包括礦產(chǎn)、石油、水。因此，澳大利亞大部分的自然資源都屬于“土地”的概念范疇。

根據(jù)澳大利亞土地登記制度，土地登記即不動產(chǎn)登記，是對土地的占有、使用、出售、出租、抵押以及相關(guān)土地權(quán)利的登記，土地登記也不僅僅是地表權(quán)利的登記，還包括空間權(quán)益的登記，所有附屬于土地上的建筑物與改良物，都會隨著土地一同變更，由土地登記局統(tǒng)一進行登記。

澳大利亞的土地登記制度發(fā)達，土地登記是以承載自然資源的土地空間為基礎(chǔ)，登記土地資源的所有權(quán)，并通過各種法律明確土地上水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源類型的權(quán)利和義務(wù)，限制土地所有權(quán)人的相關(guān)權(quán)利，實現(xiàn)對自然資源的保護和利用。如澳大利亞昆士蘭州只登記土地，不登記建筑物，將土地、房屋及附著物看成一個產(chǎn)權(quán)管理的整體。也就是說，以土地為載體對地上、地下空間進行整體登記，而不是孤立的。

點評：澳大利亞的自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度，強調(diào)以土地為載體，在登記土地資源所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，明確其產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不同自然資源利用限制條件和保護要求。

經(jīng)驗啟示

統(tǒng)一保護管理分類開發(fā)利用

從政治體制和經(jīng)濟社會發(fā)展來看，國際上自然資源國家所有權(quán)有屬于國家所有和屬于國王所有兩種情況。屬于國家所有的，國家對自然資源的所有權(quán)控制較為嚴格，對自然資源產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)限制較多，一般自然資源交易市場不太發(fā)達，如俄羅斯；屬于國王所有的，一般僅是名義上所有，真正的自然資源權(quán)利為不同形式的保有權(quán)，如英國。

自然資源所有權(quán)分屬不同主體且實行市場經(jīng)濟體制多年的國家，由于相關(guān)法律法規(guī)相對完善，自然資源產(chǎn)權(quán)人對產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求較為強烈，可較多運用經(jīng)濟手段來進行產(chǎn)權(quán)管理，自然資源市場化程度也較高，如美國。

從國家體制來看，中央集權(quán)制（單一制）國家對自然資源一般采取集權(quán)管理的模式，地方政府與中央政府在機構(gòu)設(shè)置、管理職能和運作方式上保持一致，中央更加注重對自然資源的利用、保護，如日本。而聯(lián)邦制（復(fù)合制）國家又包含集權(quán)聯(lián)邦制和松散聯(lián)邦制兩種類型，集權(quán)聯(lián)邦制國家與中央集權(quán)制國家較為相似，中央具有較大的自然資源管理權(quán)利，如印度；松散聯(lián)邦制則是各州政府具有較大的自然資源管理權(quán)利，如美國。

從資源稟賦來看，自然資源不豐富、人口密度大的國家更加注重自然資源精細化的保護與管理，如日本。而自然資源豐富、人口密度小的國家對自然資源管理更加注重對自然資源的開發(fā)利用，如澳大利亞的工業(yè)、科學和資源部（原初級產(chǎn)業(yè)能源部）負責資源產(chǎn)業(yè)政策的研究、制定與執(zhí)行。

我國是公有制和中央集權(quán)制國家，自然資源屬于國家和集體所有，中央對自然資源有較大的管理權(quán)利。同時，我國自然資源豐富，還是發(fā)展中國家，生態(tài)環(huán)境保護壓力很大，仍然需要利用自然資源促進發(fā)展。這些基本國情決定了我國要走資源管理、產(chǎn)業(yè)管理和生態(tài)管理并重的道路。要加強生態(tài)保護，就要按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一制定規(guī)劃、統(tǒng)一保護修復(fù)、統(tǒng)一調(diào)查登記。當然，為實現(xiàn)有序過渡，產(chǎn)業(yè)管理可以繼續(xù)采取資源分類利用管理的模式，如按照土地、礦產(chǎn)、森林、草原和海洋等資源類型進行開發(fā)利用，做到單種資源管理的科學化、合理化和專業(yè)化。

同時，我國應(yīng)該加強國家對自然資源所有權(quán)的控制，對生態(tài)區(qū)位重要的國有自然資源實行國家、省級分級所有和管理的機制，對集體的國家級重點自然資源逐步實行收購，由政府投資國家公園，發(fā)揮國土保安作用。加大對自然資源使用權(quán)人的產(chǎn)權(quán)限制，通過用途管制手段，達到保護自然資源的目的。另外，要建立生態(tài)補償轉(zhuǎn)移機制，突出自然資源的生態(tài)價值，促進自然資源的市場化配置，激勵保護自然資源。